推进京津冀生态环境的整体性治理

□吴卓然

推动京津冀协同发展，是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署。京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。推动京津冀协同发展，任务繁重，难度很大。交通、生态环保、产业被视为率先突破的三个重点领域。仅就生态环境保护方面而言，其工作重点和任务就是要按照“统一规划、严格标准、联合管理、改革创新、协同互助”的原则，打破行政区域限制，推动能源生产和消费革命，促进绿色循环低碳发展，加强生态环境保护和治理，扩大区域生态空间。重点是联防联控环境污染，建立一体化的环境准入和退出机制，加强环境污染治理，实施清洁水行动，大力发展循环经济，推进生态保护与建设，谋划建设一批环首都国家公园和森林公园，积极应对气候变化。

目前，京津冀协同发展面临诸多困难和问题，特别是京津冀统一要素市场发展相对滞后，市场壁垒仍然存在，协同发展还存在诸多体制机制障碍。同时，京津冀地区大气污染严重，水资源严重短缺，地下水严重超采，环境污染问题突出，已成为我国东部地区人与自然关系最为紧张、资源环境超载矛盾最为严重、生态联防联治要求最为迫切的区域。京津冀作为一个生态整体，环境的跨域性和流动性决定了京津冀在治理生态环境问题方面也要一体化。面对区域内日益严重的生态环境问题，京津冀通过建立合作领导小组、签订城市合作框架协议、设立联席会议等加强了对环境的协同治理。但由于各地政府间存在的行政辖区的体制性障碍，使得在环境治理方面仍旧以传统的“碎片化”治理为主。例如，不同行政地区有不同的执法主体和执法部门，针对跨界环境污染问题，职能交叉往往产生互相推卸；各地区只能针对本地区污染情况制定相关政策，单向性、分割性严重，缺乏整体性政策进行综合管理；部门之间没有共同的信息发布和共享平台，各自为政，缺乏沟通，造成资源的浪费。

整体性治理旨在以解决问题为目的，强调政府运用整合、协调的方式促进多元主体间的合作，进而以无间隙而不是碎片化进行政府治理。作为一种新型治理观，它不是强调层级明确、专业分工的传统官僚制，也不是突出竞争、讲求效率的新公共管理，而是在网络的结构下达到资源的最优化配置，实现跨界合作的新境界。整体性理论中合作的背后具有３个假设条件。第一，如果政府机构的文化、结构以及能力不是有效的管理过程取向，而是问题取向，那么他们更可能是解决一些民众最担忧的问题。第二，公众存在一些需要合作解决的问题，或者说政府并不是完全按照它的功能来解决问题的，尽管它是按功能建立起来的。第三，对于一些问题的解决，政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合运作是必要的。

就京津冀环境问题的跨区域治理而言，首先，京津冀作为一个完整的地域体系，其在地质、地貌、气候等多方面有着天然的联系，这些客观的因素使京津冀在环境污染时具有风险共担性。例如，相邻区域空气流通对于大气污染物的扩散，区域内城市大气污染变化过程呈现明显的同步性。因此，从整体性治理前两个假设条件来看，环境污染是京津冀地区公众需要合作解决的问题，也是公众最担忧的问题，它不仅会影响一个地区，而是会对整个京津冀区域产生影响。其次，京津冀优势互补的特点使环境问题的解决需要整合运作。例如，河北在水资源供给，风沙防护等方面对于京津两地的发挥了重要作用，而京津两地在经济、技术等方面有明显优势。因此，从整体性治理最后一个假设条件来看，京津冀环境问题的解决，只有一方政府的治理是不可能实现的，必需基于整体性治理视角，通过各政府之间协调和整合，发挥各自专有的资源和独特的优势，实现资源优化配置，进一步提高环境问题跨区域治理整体能力。

构建京津冀生态环境问题整体性治理机制。首先，构建生态环境跨区域治理的协调机制。协调作为整体性治理中重要的一部分，协调机制的构建有利于缓解冲突。结合目前我国京津冀环境跨区域治理的协调机制欠缺，可以通过利益协调机制、信息共享的协调机制、治理目标的协调机制三方面进一步提高跨区域环境治理的凝聚力，最终达到京津冀1+1+1>3的协调治理效果。

其次，构建生态环境跨区域治理的整合机制。整体性治理关键是要从层级、功能、公私部门三方面建立立体性整合结构。澳大利亚政府为了向不同区域公民提供一站式服务，将八个联邦政府部门、州与地区政府进行不同层次的整合，建立起中央链接；美国的哥伦比亚特区、马里兰州和弗吉尼亚州对于大气治理建立了华盛顿大都市区空气质量委员会，并拥有对哥伦比亚、马兰里、弗吉尼亚都市圈空气质量规划提出具体建议的权利。就目前京津冀环境的跨区域治理整合机制的构建，可以着力从治理层级的整合、治理功能的整合、公私部门的整合三方面进行。近几年，京津冀在环境保护和治理方面，虽然加强了环境防治、环境监测和环境执法等方面的合作交流，但在地方与地方治理层级间缺少一个能够代表各方共同利益、提供各方信息、制定统一政策的整合性合作组织。在京津冀生态环境治理中，由于不同行政地区有不同的执法主体和执法部门，往往会出现针对跨界环境污染问题，各方推卸责任的情况。因此，有必要对各区域内具有相同功能的部门进行整合，一方面，在政府的主导下，将原本分散在各个行政区域的环境治理部门整合在一起，对各区域共同存在的严重环境问题，进行集中执法，形成有效的联防联控协作机制。另一方面，将京津冀具有专业技术和能力的科研人员聚集起来，最大程度发挥各地区的人才优势，为跨区域环境的科学治理提供理论和技术上的支持。

生态环境的治理虽然是在政府的主导下进行的，但随着治理主体的多元化，对于一些政府无法解决或解决不好的事务，加强与非政府部门之间的合作就显得尤为重要。各地政府可以通过出台相关鼓励性政策，拓宽社会组织参与环境治理的渠道，调动当地社会组织参与水资源供给、垃圾处理、空气污染等环境问题解决的积极性；在环境建设中提供合资、承包、租赁等多种形式，拓宽社会组织参与的渠道；也可以采取市场化的模式引进项目和外来资金，支持生态文明的建设。（编辑：樊红辰）