国家公园体制改革按下快进键。

　　今年3月5日，李克强总理在政府工作报告中明确提出，出台国家公园体制总体方案，为生态文明建设提供有力制度保障。

　　“我国建立国家公园体制的步伐在加快，亟需出台适合我国国家公园的法律法规，规范并理顺各种法律关系。”3月9日，全国政协常委、北京市政协副主席、民盟中央副主席、北京师范大学副校长葛剑平在接受《法制日报》记者采访时表示，出台相关立法，既有利于保障国家公园体制改革工作的有序深入推进，也有利于国家公园管理、经营等相关行为找到切实可行的法律依据。

设立国家公园意在保护生态系统

　　2013年，被誉为国家公园体制改革元年。这一年，国家公园体制首次进入顶层设计。

　　党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要坚定不移实施主体功能区制度，建立国家公园体制。

　　2015年1月，国家发改委等13部委(局、办)成立国家公园体制试点领导小组，提出用三年时间在9个省区，各选择一个区域开展国家公园体制试点，在地方探索实践基础上，构建我国国家公园体制的顶层设计，并印发《建立国家公园体制试点方案》。

　　2015年12月9日，中央全面深化改革领导小组第19次会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》，青海三江源国家公园成为我国首个国家公园。这意味着国家公园体制改革再迈出关键一步。

　　2016年，国家公园体制改革步伐继续加快。随着中央深改组于2016年12月通过了《大熊猫国家公园体制试点方案》与《东北虎豹国家公园体制试点方案》，至此，国家公园体制试点已有9个。

　　除去三江源国家公园之外，目前在试点的国家公园分别为神农架国家公园、武夷山国家公园、钱江源国家公园、南山国家公园、长城国家公园、香格里拉普达措国家公园、虎豹国家公园及大熊猫国家公园。

　　多年来，生态系统固有的完整性因各种因素被不同的部门、不同的行政辖区管理。葛剑平认为，保护地间的重叠化、行政管理的多头化、保护目标的模糊化，在很大程度上导致地方政府与国家行政部门权责不清、利益交叉，出现“缺位”、“空位”或“越位”的诸多管理漏洞，对生态系统的可持续利用造成极大影响。

　　在葛剑平看来，建立国家公园体制，并非是在原有自然保护区基础上建立几个国家公园，而是突出“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，通过“试点先行、重点突破、带动全局”的思路做好系统整合、利益均衡与部门协同，以此根除“九龙治水”的顽瘴痼疾，修正“碎片化”管理的体制弊端，突破利益固化的藩篱。

　　“国家公园的建立，能够促进资源整合，形成合力。这有助于打造具有世界影响的生态名片，彰显我国生态文明建设成就。”全国政协委员、中国环境监测总站研究员温香彩告诉记者。

立法滞后带来的弊端日益凸显

　　“设立国家公园的初衷是为了保护生态系统的原真性和完整性，但许多地方还是希望开发旅游获得效益，帮助地方发展经济。”全国政协委员、河北省林业厅副厅长、民革河北省委会副主委沈瑾告诉记者，由于缺乏相关立法，导致各地认识存在偏差，试点中许多地方政府对国家公园的定位依旧是城市公园，实际上与设立保护的初衷相悖。

　　“立法位阶较低、制度规范不统一、法律效力较弱的弊端日益凸显。”令葛剑平十分担忧的是，目前涉及保护区的法律法规均是在20世纪80年代、90年代制定，远远不能适应当前自然保护和建立国家公园体制的需求。

　　特别是随着自然保护区建设管理的快速发展，保护对象和保护内容呈现多样化，诸多条款滞后，部门法之间出现规定重合、掣肘、空白的状况，为国家公园体制建设带来诸多困扰。

　　对此，温香彩表示认同。她认为，由于立法不统一，各类自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等交叉重叠、多重管理的问题依然比较突出。

　　三江源国家公园起步最早。就试点中遇到的困惑，今年两会期间，九三学社中央提交了提案《关于三江源国家公园建设的若干建议》，指出了三江源国家公园在试点实施过程中，管理体制方面还存在多头管理等亟待破解的难题。

　　提案指出，目前三江源国家公园管理局，挂三江源国家级自然保护区管理局牌子，属于“一套机构，两块牌子”。三江源国家级自然保护区原属青海省林业厅管理，如果青海省林业厅继续行使管理权，则依然存在多头管理问题。

　　此外，三江源国家公园所在县的资源环境执法机构和人员编制，全部被划入公园管理委员会，一定程度上削弱了县政府的环境执法力量。

　　葛剑平调研发现，东北虎豹国家公园体制试点也面临困惑。以东北虎豹国家公园为例，东北虎豹国家公园的地域包括整个长白山、小兴安岭温带针阔混交林区，不仅涉及吉林与黑龙江跨省合作的统筹协调问题，而且在自然保护区内还涉及林业、国土、水利、交通、牧业、旅游、规划、公安、边防、海关、工商等10多个行政部门的综合协调问题。

出台国家公园相关法律法规

　　“国家公园在我国还是个新生事物，目前还没有相关立法，导致各地对国家公园的概念、建设目的、价值认识不同，因而在开发利用中，反而容易破坏自然环境。”为此，温香彩呼吁，借鉴美国、加拿大等国家在国家公园方面的立法经验，尽快出台我国的国家公园法，从立法层面明确国家公园的定位，理顺相关法律关系。

　　沈瑾则认为，在立法上，应尽快修订完善相关法律，理顺自然保护区和国家公园之间关系。在机构设置上，尽快成立统一的国家公园管理局。

　　“借鉴并汲取发达国家在国家公园立法的成功经验，研究制定出适合我国的国家公园法律法规。”葛剑平同样认为，当前应尽快梳理我国自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等各类自然保护地法律法规体系，深入分析现行法律法规在自然生态系统和自然文化遗产保护方面存在的问题及原因，切实增强立法的科学性、针对性和有效性。

　　“除相关立法外，理顺中央政府与地方政府、不同部门、跨行政区划之间的关系也是国家公园体制改革的关键。”葛剑平建议，借鉴美国国家公园管理体制方面的经验，建立国家公园管理局，明确资源属性为国家所有，采取一种自上而下的垂直管理系统。

　　同时，各级政府要积极整合生态文明建设相关职能部门的工作，打破行政区界，消除行政壁垒，实现“一个保护地一个牌子、一个管理机构”，健全运行机制和监督体系，实施统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，破解“部门利益梗阻”现象。

　　对于跨行政区划问题，如何理顺区域之间、省际之间的关系，在葛剑平看来，可借鉴“河长制”的有效管理模式，根据资源性质划分各部门的责权利，加强区域间的协作与会商，并由地方政府的党政主要领导人作为负责人进行目标分解与统筹协调，建立科学有效的环境绩效考核评价制度。